การสำรวจความแตกต่างของนโยบายเกี่ยวกับยาสูบระหว่างสหราชอาณาจักรและประเทศไทย

บทนำ

ปัจจุบันนี้มีผู้ใช้ผลิตภัณฑ์ยาสูบกว่า 1.3 พันล้านคนทั่วโลก ซึ่งนำไปสู่ตัวเลขผู้เสียชีวิต 8 ล้าน รายต่อปี ภาระจากการเสียชีวิตและความเจ็บป่วยที่เกี่ยวข้องกับยาสูบทำให้ผู้กำหนดนโยบายและองค์กรด้านสาธารณสุขให้ความสำคัญกับกฎระเบียบด้านยาสูบเป็นลำดับแรก ๆ การกระจายตัวของผู้ใช้ยาสูบทั่วโลกเอนเอียงไปทางประเทศที่มีรายได้น้อยและปานกลาง โดยร้อยละ 80 ของผู้ใช้ยาสูบอาศัยอยู่ในภูมิภาคเหล่านี้ ความแพร่หลายของการใช้ยาสูบในแต่ละประเทศนั้นไม่เท่ากัน ดังนั้นกฎระเบียบเกี่ยวกับยาสูบก็ย่อมไม่เหมือนกัน

ระเบียบข้อบังคับเกี่ยวกับยาสูบหรือการควบคุมยาสูบ หมายถึง กลุ่มนโยบายที่กำกับดูแลผู้ผลิตยาสูบ ผู้จัดจำหน่าย ผู้ขายและบุคคลทั่วไป แต่ละประเทศหรือภูมิภาคมีชุดนโยบายของตนเองที่ควบคุมการเข้าถึงผลิตภัณฑ์ยาสูบของผู้บริโภค และนโยบายเหล่านี้มีผลกระทบโดยตรงต่อรูปแบบพฤติกรรมการใช้ยาสูบ โดยทั่วไปแล้วกรอบการกำกับดูแลที่ยุ่งยากมากขึ้นนั้นสัมพันธ์กับ

การใช้ยาสูบในระดับที่น้อยลงของประชากรในประเทศ อย่างไรก็ตาม กรอบการกำกับดูแลทั้งหมดไม่ได้ถูกกำหนดขึ้นอย่างเท่าเทียมกันและแม้แต่ประเทศต่าง ๆ ที่ได้รับการยกย่องมากที่สุดในเรื่องกฎระเบียบเกี่ยวกับยาสูบ ก็ไม่ได้หมายความว่าประชากรจะมีการลดการใช้ยาสูบลงมากเสมอไป

ตัวอย่างเช่น ทั้งสหราชอาณาจักรและประเทศไทยต่างก็ได้รับการยกย่องชื่นชมในเรื่องการควบคุมยาสูบ ทั้งสองประเทศเป็นภาคีในกรอบอนุสัญญาว่าด้วยการควบคุมยาสูบขององค์การอนามัยโลก (WHO FCTC) ซึ่งเป็นสนธิสัญญาระหว่างประเทศที่ระบุถึงความมุ่งมั่นของประเทศในกลยุทธ์การควบคุมที่ช่วยลดความต้องการผลิตภัณฑ์ยาสูบและส่งเสริมมาตรฐานสูงสุดของสุขภาพประชากรของตน อย่างไรก็ตามทั้งสองประเทศได้ใช้แนวทางที่แตกต่างกันมากในการควบคุมยาสูบ โดยเฉพาะอย่างยิ่งแนวทางเกี่ยวกับผลิตภัณฑ์ยาสูบรูปแบบใหม่ เช่น ผลิตภัณฑ์บริโภคนิโคตินแบบอิเล็กทรอนิกส์ (ENDS) ซึ่งรวมถึงบุหรี่ไฟฟ้าและผลิตภัณฑ์แบบให้ความร้อนแต่ไม่เผาไหม้ด้วย

ข้อมูลกลุ่มประชากรที่ใช้ยาสูบ

แนวการใช้ยาสูบของประเทศไทยและสหราชอาณาจักรมีข้อแตกต่างหลายประการ รวมไปถึงข้อกำหนดอื่น ๆ นอกเหนือไปจากกฎระเบียบ แน่นอนว่าการเปรียบเทียบทั้งหมดจะต้องตีความโดยยอมรับว่าประเทศไทยเป็นประเทศที่มีรายได้ปานกลางในขณะที่สหราชอาณาจักรเป็นประเทศที่มีรายได้สูง ความแตกต่างที่ส่งผลทางอ้อมต่อการตัดสินใจด้านกฎระเบียบและลักษณะประชากร อย่างไรก็ตาม ทั้งสองประเทศเป็นตัวอย่างให้เราเห็นว่าการพิจารณาผลกระทบที่แตกต่างกันของกฎระเบียบนั้นมีประโยชน์มาก อย่างไรก็ตาม ก่อนที่จะกล่าวถึงความแตกต่างด้านกฎระเบียบ สิ่งสำคัญคือเราต้องเน้นศูนย์กลางการวิเคราะห์ให้อยู่ที่ข้อมูลการใช้ยาสูบของประชากรในแต่ละประเทศ

สหราชอาณาจักรได้รับการยอมรับว่าเป็นตัวอย่างที่ดีมากในการเฝ้าระวังและติดตามการใช้ยาสูบ เนื่องจากประเทศนี้วัดความแพร่หลายของการสูบบุหรี่และข้อมูลประชากรทุกปีผ่านการสำรวจของบริษัทตัวแทนระดับประเทศ4 ตั้งแต่ปี 2554 อัตราการสูบบุหรี่ลดลงอย่างช้า ๆ โดยลดลงจากร้อยละ 20 ในปี 2554 เหลือประมาณร้อยละ 15 ในปี 25615 หากแบ่งตามเพศ ผู้ชายในสหราชอาณาจักรมีสัดส่วนในการสูบบุหรี่ (ร้อยละ 16.5) มากกว่าผู้หญิง (ร้อยละ 13) นอกจากนี้ยังมีความไม่เท่าเทียมกันของสถานะทางเศรษฐกิจและสังคม โดยหนึ่งในสี่ของคนที่ประกอบอาชีพใช้แรงงานนั้นสูบบุหรี่ ในขณะที่กลุ่มคนที่ทำงานด้านการบริหารหรือ “วิชาชีพ” มีเพียงหนึ่งในสิบเท่านั้นที่สูบบุหรี่ การสูบบุหรี่เป็นที่แพร่หลายมากที่สุดในกลุ่มคนอายุ 25-34 ปี สหราชอาณาจักรประสบความสำเร็จมากที่สุดในการลดอัตราการสูบบุหรี่ในกลุ่มเยาวชนอายุ 18-24 ปี โดยมีอัตราการสูบบุหรี่ลดลง 9 จุดระหว่างปี 2554 ถึง 25629

ในทำนองเดียวกัน ประเทศไทยได้ดำเนินนโยบายควบคุมยาสูบหลายประการซึ่งได้รับการสนับสนุนจากองค์กรสาธารณสุขระหว่างประเทศรวมถึง WHO อย่างไรก็ตาม โครงการเฝ้าระวังการใช้ยาสูบของไทยมีความสม่ำเสมอน้อยกว่าในสหราชอาณาจักร นอกจากนี้จากการสำรวจการเฝ้าระวังจากกลุ่มประชากรพบว่าอัตราการสูบบุหรี่ของประเทศไทยลดลงช้ากว่ามาก ในปี 2554 ประมาณร้อยละ 21 ของประชากรไทยสูบบุหรี่แบบเผาไหม้และจากข้อมูลของประเทศล่าสุดระบุว่าในปี 2560 อัตราการสูบบุหรี่ลดลงเหลือเพียงร้อยละ 1910 เท่านั้น ข้อแตกต่างระหว่างอัตราการสูบบุหรี่ในประเทศไทยและสหราชอาณาจักรอีกประการหนึ่งคือความแพร่หลายของการสูบบุหรี่ในผู้หญิง ในประเทศไทยนั้นผู้หญิงสูบบุหรี่น้อยกว่าผู้ชายเช่นเดียวกับในสหราชอาณาจักร อย่างไรก็ดี ในประเทศไทยนั้นผู้หญิงสูบบุหรี่ในอัตราที่ต่ำกว่ามาก โดยจากข้อมูลปี 2557 มีผู้หญิงไทยสูบบุหรี่เพียง 1.8 เปอร์เซ็นต์ เทียบกับผู้ชาย 35.8 เปอร์เซ็นต์ ข้อแตกต่างที่สำคัญอีกประการหนึ่งระหว่างสองประเทศคือผู้สูบบุหรี่ชาวไทยจำนวนมากใช้บุหรี่แบบมวนเองแทนที่จะใช้ผลิตภัณฑ์ที่ผลิตเพื่อจำหน่าย จากการวิเคราะห์ข้อมูลในปี 2557 พบว่า 54 เปอร์เซ็นต์ของผู้สูบบุหรี่ชาวไทยสูบบุหรี่แบบมวนเองอย่างน้อยหนึ่งมวนต่อวัน และ 16 เปอร์เซ็นต์สูบบุหรี่แบบมวนเองมากกว่า 11 มวนต่อวัน ซึ่งบ่งบอกว่าผู้สูบบุหรี่ส่วนใหญ่ใช้ผลิตภัณฑ์แบบมวนเอง

แนวทาง MPOWER ของ WHO

ในปี 2550 WHO ได้นำเสนอกรอบนโยบายการควบคุมยาสูบที่เรียกว่า MPOWER ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของโครงการริเริ่มเพื่อสังคมปลอดบุหรี่ โดยกรอบนโยบายนี้หมายถึง “ชุดมาตรการที่ประหยัดต้นทุนและส่งผลกระทบในระดับสูง 6 มาตรการเพื่อช่วยให้ประเทศต่าง ๆ ลดความต้องการยาสูบ” แนวทาง MPOWER แนะนำให้ประเทศต่าง ๆ ดำเนินนโยบายต่อไปนี้ ได้แก่ ติดตามการใช้ยาสูบและนโยบายการป้องกัน การปกป้องผู้คนจากควันบุหรี่ เสนอความช่วยเหลือในการเลิกใช้ยาสูบ เตือนเกี่ยวกับอันตรายของยาสูบ การบังคับใช้การห้ามโฆษณายาสูบ การส่งเสริมการขายและการสนับสนุน รวมถึงการขึ้นภาษียาสูบ

เกือบครึ่งหนึ่งของประเทศทั้งหมดทั่วโลกได้นำมาตรการควบคุมยาสูบ MPOWER อย่างน้อยหนึ่งมาตรการไปใช้ เนื่องจากการบริโภคบุหรี่ที่แบบเผาไหม้นั้นลดลงทั่วโลก จึงน่าจะพอสรุปได้ว่าการดำเนินการตามมาตรการ MPOWER ได้นำไปสู่แนวโน้มนี้ และมีความเป็นไปได้สูงว่ามาตรการดังกล่าวมีผลในเชิงบวกอยู่บ้าง อย่างไรก็ตาม แม้ว่านโยบายเหล่านี้อาจดูตรงไปตรงมา แต่ก็ยังห่างไกลจากการตอบโจทย์ในเรื่องการลดความต้องการผลิตภัณฑ์ยาสูบ และการขจัดอันตรายที่เกี่ยวข้องกับการใช้ยาสูบ

องค์การอนามัยโลกให้คะแนนการนำนโยบาย MPOWER ไปใช้ของประเทศต่าง ๆ ว่าเป็นการปรับใช้นโยบายได้ในระดับครบถ้วนสมบูรณ์ ปานกลาง น้อยที่สุดหรือไม่นำไปใช้เลย ทั้งประเทศไทยและสหราชอาณาจักรดำเนินการตามกรอบ MPOWER เกือบจะสมบูรณ์และได้รับการประเมินในระดับที่ดีจาก WHO โดยทั้งสองประเทศได้รับการยกย่องว่าดำเนินนโยบายโดยสมบูรณ์ในด้านขั้นตอนการติดตามการใช้ยาสูบ นโยบายไร้ควัน คำเตือนด้านสุขภาพบนบรรจุภัณฑ์ยาสูบและการจัดเก็บภาษีผลิตภัณฑ์ยาสูบ อย่างไรก็ตาม การที่สหราชอาณาจักรห้ามแสดงภาพการใช้ยาสูบในสื่อและนโยบายที่ทำให้บุหรี่มีราคาแพงในช่วงทศวรรษที่ผ่านมานั้นมีความสอดคล้องกับกรอบ MPOWER มากกว่าประเทศไทย ทั้งสหราชอาณาจักรและประเทศไทยไม่ได้ผ่านระดับ “ครบถ้วนสมบูรณ์” ในหัวข้อการดำเนินโครงการเลิกบุหรี่หรือการสั่งห้ามโฆษณา

แม้จะมีการดำเนินการที่ดูเหมือนเป็นการดำเนินงานตามกรอบงาน

MPOWER ในลักษณะที่คล้ายคลึงกัน แต่ประเทศไทยและสหราชอาณาจักร

ตอบสนองต่อผลิตภัณฑ์บริโภคนิโคตินแบบอิเล็กทรอนิกส์ (ENDS) ในลักษณะที่ต่างกัน ท่าทีของ WHO เกี่ยวกับผลิตภัณฑ์ ENDS บ่งชี้ว่าผลิตภัณฑ์ดังกล่าวนั้นไม่ปลอดภัย มีอันตรายต่อสุขภาพ และควรได้รับการสั่งห้ามหรือควบคุมเหมือนกับบุหรี่ที่แบบเผาไหม้ สืบเนื่องจากท่าทีดังกล่าว ประเทศไทยได้สั่งห้ามผลิตภัณฑ์ ENDS อย่างสิ้นเชิงในปี 2557 ซึ่งกำหนดโทษการครอบครองด้วยการปรับด้วยเงินจำนวนมาก หรือการจับกุมและการจำคุก ในทางกลับกัน สหราชอาณาจักรได้ใช้แนวทางที่อนุญาตให้ใช้ได้โดยกำกับควบคุมผลิตภัณฑ์ ENDS ถึงขั้นยอมรับว่าผลิตภัณฑ์เหล่านี้เป็นอุปกรณ์ช่วยเลิกบุหรี่ สาธารณสุขอังกฤษสรุปท่าทีในการกำกับควบคุมโดยกล่าวว่า “กฎระเบียบต่าง ๆ จำเป็นต้องสร้างความสมดุลระหว่างความเสี่ยงของบุหรี่ไฟฟ้ากับประโยชน์ที่อาจเกิดขึ้น และต้องบรรลุจุดมุ่งหมายหลักในการลดการสูบบุหรี่และยับยั้งผู้ที่ไม่สูบบุหรี่มิให้หันมาบริโภคบุหรี่ไฟฟ้า”

ในบางแง่มุม ระเบียบข้อบังคับของผลิตภัณฑ์ ENDS ภายในสหราชอาณาจักรสะท้อนให้เห็นถึงระเบียบข้อบังคับของบุหรี่แบบเผาไหม้ อย่างไรก็ตามสหราชอาณาจักรยังคงตระหนักดีว่าบุหรี่ไฟฟ้ามีอันตรายน้อยกว่าผลิตภัณฑ์ ENDS อย่างมีนัยสำคัญ ระเบียบข้อบังคับของผลิตภัณฑ์ ENDS ที่เหมือนกับของบุหรี่แบบเผาไหม้ รวมถึงเกณฑ์อายุขั้นต่ำตามกฎหมายที่ป้องกันไม่ให้ผู้ที่มีอายุต่ำกว่า 18 ปีซื้อผลิตภัณฑ์ ENDS และการห้ามโฆษณาบนสื่อสิ่งพิมพ์ แพร่ภาพกระจายเสียงหรือทางออนไลน์ นอกจากนี้ผลิตภัณฑ์ ENDS ยังต้องเป็นไปตามมาตรฐานด้านความปลอดภัยและคุณภาพ โดยเปิดเผยส่วนผสมและปฏิบัติตามข้อกำหนดด้านฉลากและบรรจุภัณฑ์

การจัดเก็บภาษี

องค์ประกอบสำคัญข้อหนึ่งของแนวทาง MPOWER คือการจัดเก็บภาษีผลิตภัณฑ์ยาสูบ รายงานการระบาดของยาสูบทั่วโลกประจำปี 2019 ของ WHO ระบุว่า: “ควรมีการขึ้นภาษีให้มากและเป็นระยะ ๆ เพื่อลดความสามารถในการซื้อผลิตภัณฑ์ยาสูบ”27 WHO ระบุเพิ่มเติมว่าการขึ้นภาษีควรเป็นจำนวนมากพอเพื่อให้เหมาะกับอัตราเงินเฟ้อและการเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งจะทำให้ผลิตภัณฑ์มีราคาแพงเมื่อเทียบแบบปีต่อปี

ในระหว่างปี พ.ศ. 2513 ถึง 2563 รัฐบาลไทยได้ขึ้นภาษีบุหรี่แบบเผาไหม้ที่ผลิตเพื่อการจำหน่ายในเชิงพาณิชย์หลายครั้ง อย่างไรก็ตาม การขึ้นภาษีส่วนใหญ่มักจำกัดอยู่ที่บุหรี่มากกว่าผลิตภัณฑ์ยาสูบแบบเผาไหม้ชนิดอื่น ๆ29 เนื่องจากอัตราการสูบบุหรี่ไม่ได้ลดลงอย่างที่คาดไว้มากนัก เป็นไปได้ว่าแทนที่จะกระตุ้นให้ผู้สูบนั้นเลิกบุหรี่ ภาษีเหล่านี้กลับผลักดันให้ผู้บริโภคยาสูบแบบมวนเองแทน ซึ่งเป็นอันตรายมากพอ ๆ กับผลิตภัณฑ์แบบเผาไหม้ที่ผลิตเพื่อการจำหน่ายในเชิงพาณิชย์ จากรายได้ภาษีที่ได้รับจากยาสูบ มีเพียง 2 เปอร์เซ็นต์เท่านั้นที่ได้รับการจัดสรรให้กับสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.) ซึ่งใช้จ่าย 6 เปอร์เซ็นต์ (240 ล้านบาทไทย) ของงบประมาณประจำปีของตนในการควบคุมยาสูบ

สหราชอาณาจักรมีประวัติการเก็บภาษียาสูบเริ่มตั้งแต่ศตวรรษที่ 17 อัตราอากรยาสูบในปัจจุบันของสหราชอาณาจักรขึ้นอยู่กับประเภทของผลิตภัณฑ์ที่ซื้อ ตัวอย่างเช่น อัตราภาษีสำหรับบุหรี่ 20 ซองคือ 16.5 เปอร์เซ็นต์ของราคาขายปลีกบวก 4.57 ปอนด์ ซึ่งเป็นภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT) 20 เปอร์เซ็นต์ซึ่งจะใช้กับราคาขายปลีกก่อนหักภาษี เพิ่มเติมจากอากรยาสูบ ในขณะยาสูบแบบมวนเองเองจะถูกเก็บภาษีที่ 5.87 ปอนด์ต่อซองน้ำหนัก 25 กรัม การขึ้นภาษีสำหรับยาสูบแบบมวนเองถูกนำมาใช้เพื่อลดแรงจูงใจด้านการเงินในการเปลี่ยนจากบุหรี่แบบเผาไหม้ไปใช้ยาสูบแบบมวนเองเพราะเป็นทางเลือกที่ถูกกว่า34 โดยทั่วไปการขึ้นภาษีบุหรี่จะเชื่อมโยงกับอัตราเงินเฟ้อโดยเริ่มต้นในปี 1990 ซึ่งอยู่ระหว่างร้อยละ 1 ถึงร้อยละ 5 ของอัตราเงินเฟ้อประจำปี35 สหราชอาณาจักรไม่ได้จำแนกรายได้ที่ได้รับจากภาษีสรรพสามิตยาสูบ ซึ่งต่างจากประเทศไทย

นอกจากนี้ข้อมูลจากสหรัฐอเมริกายังระบุว่าภาษียาสูบส่งผลอย่างไม่สม่ำเสมอในการกีดกันพฤติกรรมการสูบบุหรี่ ข้อมูลจากการสำรวจการเฝ้าระวังพฤติกรรมและปัจจัยเสี่ยงระหว่างปี 2544-2558 ในสหรัฐอเมริกาแสดงให้เห็นว่าภาษียาสูบมีผลอย่างมากในการลดการสูบบุหรี่ในเยาวชน (อายุ 18-24 ปี) และมีผลน้อยที่สุดต่อการลดพฤติกรรมการสูบบุหรี่ของผู้มีรายได้น้อย36 ในประเทศไทยและประเทศอื่น ๆ ส่วนใหญ่ที่บุคคลเริ่มมีพฤติกรรมการสูบบุหรี่ในวัยยี่สิบต้น ๆ การขึ้นภาษีเพื่อกีดกันเยาวชนจากการสูบบุหรี่นั้นสมเหตุสมผลตราบใดที่การจัดเก็บภาษีไม่ได้ผลักดันผู้บริโภคเหล่านี้ให้หันไปใช้ผลิตภัณฑ์แบบเผาไหม้อื่น ๆ

อย่างไรก็ตามมีความสัมพันธ์เชิงลบที่เด่นชัดระหว่างการสูบบุหรี่กับรายได้ในประเทศไทย ซึ่งอาจบ่งชี้ว่าการใช้ภาษียาสูบเพียงอย่างเดียวนั้นไม่ได้ผลเท่าที่ควรเมื่อมุ่งเป้าหมายไปที่ผู้สูบบุหรี่ส่วนใหญ่ซึ่งมักจะมีสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมในระดับต่ำ38 คำว่า “ความหรูหราราคาไม่แพง” เป็นคำอธิบายหนึ่งที่อาจเป็นเหตุผลว่าทำไมผู้สูบบุหรี่จากสถานะทางเศรษฐกิจและสังคมที่ต่ำกว่าจึงได้รับผลกระทบจากการปรับขึ้นลงของราคาน้อยกว่า ผู้มีรายได้น้อยมองว่าการสูบบุหรี่เป็นโอกาสในการทำตามใจตัวเองเมื่อทางเลือกอื่นมีราคาแพง และการขึ้นภาษีบุหรี่อาจไปเสริมการรับรู้ว่าการสูบบุหรี่เป็นความหรูหราราคาไม่แพงก็เป็นได้

เหตุผลที่เป็นไปได้ที่อัตราการสูบบุหรี่ยังคงสูงอยู่

แม้ว่าทั้งสหราชอาณาจักรและประเทศไทยจะพบว่าอัตราการสูบบุหรี่ของประเทศตนลดลงได้ดีในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา สาเหตุที่อัตราการสูบบุหรี่ยังคงอยู่ในระดับสูงอาจเนื่องมาจากลักษณะทางประชากรของผู้สูบบุหรี่ ตัวอย่างเช่น อัตราการสูบบุหรี่ของผู้ชายในประเทศไทยสูงกว่าผู้หญิงมาก ในขณะที่อัตราการสูบบุหรี่ในสหราชอาณาจักรแบ่งเป็นเพศต่าง ๆ อย่างเท่า ๆ กัน อย่างไรก็ตาม จากการตรวจสอบเอกสารข้อมูลไม่พบความแตกต่างเกี่ยวกับความสำเร็จในการเลิกบุหรี่ระหว่างชายและหญิง ดังนั้นความแตกต่างในเรื่องเพศจึงไม่น่าจะอธิบายถึงความสำเร็จที่แตกต่างกันในเรื่องการป้องกันการใช้ยาสูบและความพยายามในการเลิกบุหรี่

ในสหราชอาณาจักรเทียบกับประเทศไทย เพราะฉะนั้นจึงเป็นไปได้ว่ามีปัจจัยส่วนบุคคลอื่น ๆ มาเกี่ยวข้อง

อีกสาเหตุหนึ่งที่เป็นไปได้คือ MPOWER อาจไม่ใช่กรอบการควบคุมยาสูบขั้นสูงสุดอย่างที่หลายคนคิด ความท้าทายประการหนึ่งของ MPOWER คือการนำนโยบายนี้ไปใช้ให้ครบถ้วนสมบูรณ์ได้กลายเป็นเป้าหมายหลักของหลายประเทศรวมถึงประเทศไทยด้วย อย่างไรก็ตาม เนื่องด้วยความเร่งรีบที่จะอนุมัติกฎระเบียบที่สอดคล้องกับกรอบ MPOWER ผู้สนับสนุนการควบคุมยาสูบหลายคนดูเหมือนจะสับสนกับความสำเร็จจากการอนุมัติกฎข้อบังคับ โดยหลงคิดว่านี่เป็นความสำเร็จในการลดผลกระทบเชิงลบต่อสุขภาพ กล่าวคือ คุณค่าของการดำเนินตามหลัก MPOWER อย่างครบถ้วนสมบูรณ์จะมีเพียงน้อยนิด หากประเทศต่าง ๆ ไม่สามารถเก็บข้อมูลการลดลงของอัตราการสูบบุหรี่อันเป็นผลจากชุดนโยบายนี้ได้

ถึงกระนั้น MPOWER ก็ยังคงมีคุณค่าอยู่ ทั้งการจัดเก็บภาษี การตรวจสอบ การนำบรรทัดฐานมาพิจารณาใหม่ การห้ามโฆษณา และทรัพยากรในการช่วยเลิกบุหรี่ล้วนถือเป็นเครื่องมือสำคัญในการควบคุมยาสูบ แต่ก็มีข้อจำกัดด้านประสิทธิผล บางทีเครื่องมือเหล่านี้อาจมีประสิทธิภาพน้อยลงเมื่ออัตราการสูบบุหรี่ลดลง โดยเฉพาะอย่างยิ่งทฤษฎีการแพร่กระจายของนวัตกรรม (Diffusion of Innovation Theory) ที่อธิบายถึงวิธีการที่ประชากรนำแนวคิดใหม่ ผลิตภัณฑ์หรือพฤติกรรมใหม่มาใช้ ในบริบทของการควบคุมยาสูบ ตัวอย่างนี้แสดงให้เห็นว่า MPOWER อาจมีประสิทธิผลน้อยลงเมื่ออัตราการสูบบุหรี่ลดลง

ทฤษฎีการแพร่กระจายของนวัตกรรมเทียบได้กับเส้นโค้งทรงระฆังที่มีห้าขั้นตอนซึ่งคืบหน้าไปเรื่อย ๆ ตามกาลเวลา ส่วนแรกของเส้นโค้งทรงระฆังหมายถึงผู้ริเริ่มและผู้ใช้งานรายแรก ๆ ผู้ที่มีแนวโน้มที่จะเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมของตนก่อนคนทั่วไป ส่วนที่สองของเส้นโค้งทรงระฆังแสดงถึงคนส่วนใหญ่ คนที่มีความกังขาในการเปลี่ยนแปลงมากกว่า และผู้ที่ทำให้เปลี่ยนใจได้ยากจากการใช้เพียงกลยุทธ์ด้านกฎระเบียบและการสื่อสารเพียงอย่างเดียว “คนล้าหลัง” เป็นส่วนสุดท้ายของเส้นโค้งที่ไม่ชอบการเปลี่ยนแปลงมากที่สุดและคิดเป็นประมาณ 16 เปอร์เซ็นต์ของประชากร เมื่อพิจารณาถึงการสูบบุหรี่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศตะวันตกนั้นเป็นเรื่องง่ายที่เราจะโยงความสัมพันธ์ระหว่างคนล้าหลังตามแบบฉบับดังกล่าวกับประชากรที่ยังคงสูบบุหรี่อย่างต่อเนื่อง แม้จะมีการสื่อข้อความและระเบียบข้อบังคับเกี่ยวกับการควบคุมยาสูบมานานหลายทศวรรษก็ตาม ในกรณีของประเทศไทยที่อัตราการสูบบุหรี่ลดลงช้ากว่าในสหราชอาณาจักรแม้จะมีการนำกฎระเบียบ MPOWER ไปใช้ ทฤษฎีการแพร่กระจายของนวัตกรรมทำให้เกิดกรณีที่มีจุดที่แตกต่างกันซึ่งการปฏิบัติตามระเบียบข้อบังคับ MPOWER ในระดับที่สูงกว่าไม่ได้ทำให้อัตราการสูบบุหรี่ลดลงตามสัดส่วนอย่างที่ควร เหตุผลที่ทำให้ความพยายามในการควบคุมยาสูบในหมู่คนล้าหลังกลับมาลดน้อยลงเป็นเพราะเมื่อรวมเป็นกลุ่ม พวกเขามีแรงต้านอิทธิพลทางสังคมและสื่อมวลชนมากขึ้น

โดยทั่วไปบุคคลเหล่านี้มักถูกชักจูงจากอิทธิพลและการสื่อสารแบบส่วนตัวมากกว่าจากสังคม

แน่นอนว่าทฤษฎีการแพร่กระจายของนวัตกรรมมีข้อจำกัด ในกรณีของอัตราการสูบบุหรี่ มีความเป็นไปได้ว่าผู้สูบบุหรี่บางคนเพียงแค่ไม่ต้องการที่จะเลิกบุหรี่แต่ถูกเหมารวมว่าเป็นคนล้าหลังด้วยเหตุผลนี้ การสูบบุหรี่นั้นเป็นพฤติกรรมการเสพติด จึงเป็นอุปสรรคเพิ่มเติมของการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม องค์ประกอบหลักอย่างหนึ่งของกรอบงาน MPOWER คือการจัดให้มีทรัพยากรในการช่วยเลิกบุหรี่ในระดับประเทศ สสส.ได้รับรายได้เกือบ 120 ล้านดอลลาร์ต่อปี ซึ่งเป็นรายได้ที่มาจากภาษี 2 เปอร์เซ็นต์จากผลิตภัณฑ์ยาสูบที่จัดสรรให้เพื่อใช้ในความพยายามในการควบคุมยาสูบ44 อย่างไรก็ตาม ดูเหมือนว่าโครงการสนับสนุนการเลิกบุหรี่จากรายได้ส่วนนี้จะมีประสิทธิภาพไม่สูงนัก ในปี 2559 สสส. ได้เปิดตัวโครงการสนับสนุนการเลิกบุหรี่ระยะ 3 ปีและเมื่อโครงการสิ้นสุดลงในปี 2562 มีผู้สูบบุหรี่เพียง 6 เปอร์เซ็นต์จากทั้งหมด 3.3 ล้านคนที่เข้าร่วมโครงการที่เลิกบุหรี่เป็นเวลาอย่างน้อย 6 เดือน45 ในทางตรงกันข้าม ในสหราชอาณาจักรนั้นรายได้จากภาษียาสูบทั้งหมดเข้าสู่กองทุนทั่วไปและเงินทุนสำหรับการควบคุมยาสูบจะจัดสรรจากงบประมาณทั่วไปดังกล่าว ในปี 2558 สหราชอาณาจักรใช้เงินประมาณ 200 ล้านปอนด์ในการควบคุมยาสูบ ซึ่งเป็นจำนวนต่อหัวที่สูงกว่าไทยมาก46 อย่างไรก็ตาม การจัดโครงการเลิกบุหรี่เป็นส่วนที่ทั้งสหราชอาณาจักรและประเทศไทยไม่ได้รับการจัดอันดับว่ามีการดำเนิน “นโยบายโดยครบถ้วนสมบูรณ์” จากมาตรการ MPOWER ของ WHO

ความแตกต่างที่สำคัญในการจัดทำโครงการเพื่อการเลิกบุหรี่ภายในสองประเทศคือบุหรี่ไฟฟ้าในสหราชอาณาจักรถือเป็นเครื่องมือช่วยเลิกบุหรี่และเป็นวิธีที่ได้รับความนิยมมากที่สุดในการเลิกใช้ยาสูบแบบเผาไหม้48 ในทางตรงกันข้าม ประเทศไทยเป็นหนึ่งใน 41 ประเทศที่สั่งห้ามบุหรี่ไฟฟ้า ยิ่งไปกว่านั้น จุดประสงค์หลักในการสื่อสารข้อหนึ่งของ สสส. คือการให้ความสำคัญกับอันตรายของผลิตภัณฑ์ ENDS ในขณะที่สหราชอาณาจักรสื่อสารให้ประชาชนรับทราบถึงความเสี่ยงด้านสุขภาพที่เกี่ยวข้องกับผลิตภัณฑ์ ENDS แต่สื่อออกไปอย่างชัดเจนว่าผลิตภัณฑ์ดังกล่าวมีความปลอดภัยมากกว่าผลิตภัณฑ์ยาสูบแบบเผาไหม้

การวางจำหน่ายผลิตภัณฑ์ ENDS ในสหราชอาณาจักรอาจช่วยอธิบายได้ว่าเหตุใดอัตราการสูบบุหรี่ในสหราชอาณาจักรจึงต่ำกว่าในประเทศไทยที่มีการสั่งห้ามผลิตภัณฑ์ดังกล่าว หากเราพิจารณาข้อจำกัดของกรอบงาน MPOWER ในการเข้าถึงคนล้าหลัง การอนุญาตผลิตภัณฑ์ ENDS ของสหราชอาณาจักรเสนอทางเลือกให้กับผู้สูบบุหรี่ที่อาจจะไม่พร้อมหรือไม่เต็มใจที่จะเลิกสูบบุหรี่แบบเผาไหม้ ทั้งนี้ ตัวอย่างของสหราชอาณาจักรอาจขยายผลของกลยุทธ์ MPOWER อื่น ๆ เช่น การขึ้นภาษี แม้ว่าผู้สนับสนุนการควบคุมยาสูบจะยอมรับว่าการขึ้นราคาไม่ใช่กลยุทธ์การควบคุมยาสูบที่มีประสิทธิภาพสูงสุดตามที่นำมาใช้กัน แต่เราสามารถสรุปผลกระทบที่แตกต่างกันของภาษีสรรพสามิตยาสูบในสหราชอาณาจักรเมื่อเทียบกับประเทศไทยได้50 ในสหราชอาณาจักร การขึ้นภาษีสรรพสามิตบุหรี่อาจกระตุ้นให้ผู้สูบบุหรี่เปลี่ยนไปใช้ทางเลือกอื่นที่เป็นอันตรายน้อยกว่า เนื่องจากต้นทุนด้านจิตใจหรือสิ่งที่ต้องเสียไปจากการเปลี่ยนไปใช้บุหรี่ไฟฟ้านั้นมีน้อยมาก เช่น ความเพลิดเพลินส่วนตัวหรือทางสังคมในการสูบบุหรี่ แต่ผู้สูบบุหรี่นั้นรับรู้ถึงประโยชน์ในการลดอันตรายส่วนบุคคล ราคาที่เพิ่มขึ้นของผลิตภัณฑ์ยาสูบแบบเผาไหม้อาจเป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่กระตุ้นให้เปลี่ยนไปใช้ผลิตภัณฑ์ทางเลือกเพราะผู้สูบบุหรี่อาจจะไม่ต้องการจ่ายในราคาที่เพิ่มขึ้นเมื่อมีผลิตภัณฑ์ที่ให้ประโยชน์แบบเดียวกันและสามารถลดอันตรายได้ ผลลัพธ์ที่ได้ก็คือการลดลงของอัตราการสูบบุหรี่และกรณีการเจ็บป่วยที่เกี่ยวข้องกับการใช้ผลิตภัณฑ์ยาสูบแบบเผาไหม้ก็มีการลดลงอย่างต่อเนื่องด้วยเช่นกัน

ในทางตรงกันข้าม ผู้สูบบุหรี่ในประเทศไทยไม่มีทางเลือกที่จะเปลี่ยนไปใช้ผลิตภัณฑ์ที่มีอันตรายน้อยกว่า ดังนั้นต้นทุนทางจิตใจหรือสิ่งที่ต้องเสียไปในการเลิกบุหรี่นั้นอาจสูงกว่าผลประโยชน์ทางการเงิน ซึ่งทำให้แนวโน้มในการเลิกบุหรี่เกิดขึ้นน้อย แต่ผู้สูบบุหรี่ชาวไทยอาจเปลี่ยนไปใช้ทางเลือกแบบเผาไหม้ที่ราคาถูกกว่า เช่น ยาสูบแบบมวนเอง บุหรี่ยี่ห้อที่ถูกกว่า หรือไม่สนใจการขึ้นราคาแล้วซื้อต่อไป ดังนั้นอัตราการสูบบุหรี่จะยังคงเท่าเดิมและไม่เกิดประโยชน์ต่อสุขภาพโดยรวม

บทสรุป

การเปรียบเทียบระหว่างสองประเทศในทวีปที่แตกต่างกัน ซึ่งมีวัฒนธรรมที่ต่างกันและความมั่งคั่งที่แตกต่างกันมักทำให้เกิดความไม่ถูกต้องแม่นยำ ในกรณีนี้ทั้งสหราชอาณาจักรและประเทศไทยได้ดำเนินการตามกรอบ MPOWER เพื่อลดอัตราการใช้ยาสูบแบบเผาไหม้และเพื่อใช้กลยุทธ์การควบคุมยาสูบในลักษณะที่คล้ายคลึงกันในระดับหนึ่ง อย่างไรก็ตาม ในขณะที่อัตราการสูบบุหรี่ลดลงอย่างต่อเนื่องในสหราชอาณาจักร แต่การลดลงของอัตราการสูบบุหรี่ในประเทศไทยก็ยังคงเฉื่อยชา แม้ว่าปัจจัยทางวัฒนธรรมและทางประชากรอาจอธิบายความแตกต่างด้าน

ประสิทธิผลของกลยุทธ์การควบคุมยาสูบได้ก็ตาม แต่ก็มีความเป็นไปได้ที่กรอบงาน MPOWER จะมีประสิทธิผลน้อยลงเมื่ออัตราการสูบบุหรี่ลดลงถึงเกณฑ์ที่ผู้สูบบุหรี่ส่วนใหญ่ที่เหลือในปัจจุบันมีแต่คนล้าหลัง แนวทางของสหราชอาณาจักรในการเลิกบุหรี่ซึ่งสนับสนุนหลักการลดอันตรายด้วยการใช้ทางเลือกอื่นที่ปลอดภัยกว่าบุหรี่แบบเผาไหม้นั้นตรงกันข้ามกับนโยบายของประเทศไทยที่มีการสั่งห้ามบุหรี่ไฟฟ้า และสื่อสารข้อความที่ต่อต้านการใช้งานผลิตภัณฑ์ดังกล่าว ซึ่งเป็นไปได้ว่าปัจจัยข้อแตกต่างนี้เองที่ทำให้อัตราการสูบบุหรี่ลดลงในสหราชอาณาจักร

เกี่ยวกับผู้เขียน

อเลค อูลาเซวิช เป็นสมาชิกอาวุโสของทีมนโยบายการลดอันตรายของ R Street และทำงานร่วมกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียของ R Street ในการวิเคราะห์นโยบายด้านสาธารณสุขที่มีอยู่รวมถึงสนับสนุนการเปลี่ยนแปลงที่มีประสิทธิผลซึ่งส่งเสริมสุขภาพของประชากร

เชลซี บอยด์ เป็นอดีตสมาชิกทีมงานวิจัยของ R Street Institute ซึ่งคอยช่วยผู้อำนวยการฝ่ายการลดอันตรายดำเนินงานวิจัยและเขียนโครงการที่เกี่ยวข้องกับยาสูบ โอปิออยด์และสุขภาพทางเพศ